不認同國際海洋法公約，卻愛管公約成員國閒事。解開自私貪婪霸權國的醜陋真面目：美國為何死活不肯簽署？

1982年4月30日，第三次聯合國海洋法會議以130票贊成、4票反對、17票棄權，通過了被譽為當今世界「海洋憲章」的《聯合國海洋法公約》（以下簡 稱《公約》）。美國是四個反對國之一。《公約》於1994年11月16日生效，迄今已有包括中國在內的167個締約方(含歐盟），而美國仍未加入。

是美國從一開始就不積極嗎？非也！實際上，美國在第三次海洋法會議期間，積極參與了《公約》整個起草過程，主導了議題設置、規則確定，是會議的主要發起 國、主要談判國。是美國後來不熱心了嗎？也不是！從柯林頓到小布希再到歐巴馬，幾任美國政府都曾推動國會批准《公約》。當今美國的國務院、五角大樓、海 軍、產業界甚至眾多的國會議員也都認為加入《公約》更有利於維護美國利益，是大勢所趨。既然如此，作為一個海洋強國，一個活躍與國際海洋法領域的唯一超級 大國，美國為什麼當時不簽署、至今仍不加入《公約》呢？

直接原因：不滿海底採礦規定

反對《公約》確立的國際海底區域制度是美國拒絕加入《公約》的直接理由。國際海底制度事關美國的安全利益，多位美國總統都十分關注這個問題。第三次海洋會 議召開初期，美國積極參與整個《公約》草案擬定，其海底政策轉向如何在聯合國範圍內安排具體的資源開發機制，以技術和資本優勢確立對深海海底資源的分配主 導權和利益壟斷。可以說，美國對《公約》「國際海底區域制度」（簡稱「區域」）是抱有很大期望的。但是，由於根本理念的差異，在國際海底歸屬及其資源分配 這一攸關海洋秩序面貌的核心問題上，美國與大多數國家爭鬥逐漸尖銳。美國國內對《公約》的反對意見也會在會議後期日盛，並占據上風。里根總統於1982年 7月9日明確表示，「《公約》關於深層海底礦藏開發部分不符合美國的目標。」

「區域」是《公約》第十一部分新建的一種海洋制度，它將國家管轄範圍以外的海洋底土及其資源規定為「人類的公共繼承資產」，建立「國際海底管理局」代表全人類進行管理。

對《公約》的規定，美國表示了強烈不滿。第一，美國反對國際管理局理事會席位設置及大會、理事會表決機制，認為其不能確保美國在「區域」事項決策中發揮足 夠影響。第二，美國反對「審查會議」的功能安排，不滿於《公約》可以在美國不同意的情況下，就能改變深海採礦制度的結構、向成員國增加新的義務；反對《公 約》對已開發國家向「管理局」企業部提供貸款的比例安排，因為這意味著美國提供的貸款數額最多。第三，美國認為「區域」實行「平行開發制」，使企業部在早期 成為一個享有特殊優勢的競爭者；認為《公約》賦予了開採者向發展中國家無償轉讓深海採礦技術的「強制性技術轉讓」義務，卻未對已開發國家的研發投入給予足夠 補償；認為「生產限額政策」與自由市場經濟不符，損害美國經濟利益。

為確保《公約》的普遍性，77國集團主動宣布願意無條件對話解決分歧。1994年達成的《關於執行1982年12月10日 第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》），對《公約》第十一部分做了實質修改：取消了強制性技術轉讓制度、締約國對企業部的活動提供資金資助的規定、 審查會議的設置，生產限額制度；還修改了「管理局」的決策機制，並在深海海床採礦決策小組中為美國保留了一個永久的席位。

可以說，這一結果基本上滿足了以美國為首的工業大國提出的反對意見，符合美國經濟利益和海洋政策。此後，法、英、德、加等國陸續加入了《公約》，柯林頓政府也簽署了修改後的《公約》。但是，美國國會仍拒絕批准加入《公約》。

真實企圖：享受權利規避義務

既然如此，那美國為什麼仍不加入公約呢？

從根本上說，美國不加入《公約》，是基於維護其海洋霸權利益的考慮。從國際海洋制度建立的歷史脈絡看，顯然是發展中國家首先搶占了為《公約》提供「藍本」 的先機，而最終《公約》也體現了發展中國家利益需求。這讓美國不滿於自身海洋霸權地位遭到的挑戰和國際海底開發制度霸權優勢的喪失。

在《公約》確立的國際海底制度基本定型後，美國轉而尋求在《公約》之外構建獨立的國際海底資源開發管控體系，意圖為美國提供能夠規避《公約》約束的政策選 擇：一方面，於1980年制定了《深海海底固體礦物資源法》，為在不批准《公約》的情況下保護美國的海底利益做準備；另一方面，在1982年、1984年 與一些西方發達工業國家先後簽訂《關於深海海底多金屬集合礦暫時安排的協定》《關於深海海底問題的臨時諒解》，確保在已開發國家內部形成有效的海底資源開發 機制從而能與《公約》相抗衡。

同時美國認為，它可以依據習慣去享受《公約》所確立的權利，而不必承擔《公約》所確立的義務，因此加入《公約》基本上沒有必要。

1983年3月10日，里根總統發表「美國海洋政策聲明」：儘管美國不是1982年《公約》的締約國，但承認此《公約》中有關航海權和航空權的規定反映了 習慣法，並按照《公約》中除深海床採礦規定以外的規定行事。他強調：第一，美國打算接受並按照傳統習慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權和航空 權。第二，美國將在全球海域依據《公約》反映出來的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由和權利。

美國還聲稱，其早已通過總統聲明、國內立法及互惠條約等方式對專屬經濟區、大陸架及外大陸架的海床、底土等進行全面、有效的管理與控制。而且，美國也是國 際海事組織的理事國、北極理事會的創始成員國、南極條約的協商國，並不斷加強與國際海底管理局等國際組織的合作。故而，美國認為自己在事實上享受著與《公 約》有關全部海洋權利，卻不需要承擔相應的義務；而如果加入《公約》反而會受條約義務和一些規則的限制。

美國對《公約》的態度還體現出了合則用、不合則廢的海洋霸權心態。比如，由於擔心《公約》發展趨勢不確定性可能會增加對美國利益的負面影響，進而挑戰美國主導的海洋霸權地位，即使美國的「挺」《公約》者在進行作證時，也建議未來如果利益受到嚴重威脅，美國可以退出公約。

霸權行徑：肆意挑戰他國主權

當今，美國反對加入《公約》者的論調往往是：加入《公約》有損國家主權、危害國家安全、損害國家利益，體現了美國各界對《公約》可能帶來的不利影響的擔心。可如果不加入《公約》，美國該怎樣保障《公約》賦予締約國的諸種權利（如航行權等）？

美國奉行實力主義。它認為《公約》的規定既已構成習慣法，就可以通過援引慣例法來維護自由航行權；一旦法律權得不到保障，美國海軍可通過武力或武力威脅來 解決。有反《公約》者就強調：真正支撐美國航行自由和海洋權利的是海軍實力，維護海洋權益的最有效辦法是國務院的有利介入和軍艦的持續活動；既然這樣，美 國為什麼要加入《公約》？

實踐中，美國就是以軍事手段維護海洋霸權利益的。美國1979年搶在《公約》簽訂之前，制定了所謂的「航海自由計劃」海洋要求。1983年的海洋政策聲明 強調：「美國政府不會默許其他國家單方面地限制國際社會在公海航海和飛越方面的權利和自由的行動，也包括有關公海的其他使用權。」

「航行自有計劃」自宣布以來，得到了國防部和國務院的貫徹實施。自1979年以來，美軍軍艦和軍用飛機已經不顧超過35個國家的反對聲明，在各個海域行使 了他們的「權利和自由」，而且他們平均每年都會引發30-40個反對聲明。儘管近十多年由於財政原因，美國「航行自由計劃」挑戰國家有所減少，但是挑戰了 中國、阿根廷、巴西、印度、利比亞等19個國家的領海主張，2015年則挑戰了包括中國在內的13個國家。

當然，美國不加入《公約》也有複雜的歷史和政治經濟背景，是多種力量、利益博弈的結果，比如政府更迭、選舉年政治、府院關係、政黨之爭，還有單邊主義政策 與新保守主義意識形態作祟。但是，透過現象看本質，表象的背後隱藏著霸權主義下的美國國家利益與國際海洋新秩序的博弈。

可具有諷刺的是，作為海南域外國家和《公約》非締約國，美國為推行其亞太戰略、強行介入南海爭端，卻試圖藉助《公約》強化其介入之法理和道義地位。然而， 從法理上講，作為非締約國的美國，無權與中國談條約義務，甚至還侵犯了中國主權；從道義上看，美國為了本國海洋霸權利益，拒絕加入《公約》，卻以《公約》 為幌子，干涉他國關係，充分暴露其強權政治和霸權主義行徑。

文章來源: https://www.twgreatdaily.com/cat77/node1170431

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