美國智庫戰略與預算評估中心(CSBA)發布了題為《後伊斯蘭國時代:美國全球反恐戰略》的研究報告。該報告由該中心高級研究員,約翰·霍普金斯大學國際問題研究學院基辛格全球事務中心教授哈爾·布蘭茨和杜克大學政治學與公共政策教授彼得·菲沃爾撰寫。兩位專家根據美國所面臨的全球反恐戰爭現狀與困境,通過對比分析未來可供選擇的四種全球反恐戰略(即軍事撤離、輕度涉足、打破平衡、擴大規模),最終得出結論:在後「伊斯蘭國」時代,美國應採取打破平衡——打擊「伊斯蘭國」戰略。
報告指出，「9·11事件」已經過去15年，如今美國的全球反恐戰爭正面臨一種困
美國全球反恐戰爭的現狀——全球反恐曠日持久
報告指出,「9·11事件」已經過去15年,如今美國的全球反恐戰爭正面臨一種困局。一方面,美國國家安全機器對於消滅恐怖分子、挫敗恐怖分子行動、摧毀恐怖組織已駕輕就熟。主要做法包括:一是通過金融制裁及其他工具,控制恐怖分子的金融活動;二是建立並強化了先進的反恐情報能力;三是通過加大對國土安全及執法措施方面的資金投入使美國成為難以攻擊的目標;四是在打擊恐怖分子威脅方面開展前所未有的國際合作。此外,美國還發展、提升並積極運用無堅不摧的軍事和準軍事能力(從特種作戰力量到武裝無人系統),給諸多極端組織造成沉重打擊。總之,在過去15年,美國掌握了一整套挫敗恐怖襲擊、打擊極端組織的工具。
但另一方面,這種超強的反恐實力並未給美國帶來決定性的勝利。因為每當美國在軍事上擊敗某一恐怖組織時,另一個更加兇殘的恐怖組織又隨即出現。例如,在「全球反恐戰爭1.0」時代,美國在2001～2002年,痛擊了位於阿富汗的「基地」組織核心成員。然而幾年後,又面臨伊拉克「基地」組織、阿拉伯半島「基地」組織及其他分支機構的崛起。於是,美國進入「全球反恐戰爭2.0」時代,並最終在打擊「基地」組織分支機構的鬥爭中取得優勢。但隨之而來的又是「全球反恐戰爭3.0」時代,即打擊更加暴力、更加極端、軍事實力更強的「伊斯蘭國」極端組織。由此可見,美國在全球反恐戰爭中的每一場勝利都將伴隨著新一輪恐怖組織的崛起。無論美國如何提升其反恐能力,都會面臨這種困局,無法取得戰略上的永久勝利。
報告認為,目前,打擊「伊斯蘭國」的行動已接近尾聲,「伊斯蘭國」已失去了對伊拉克及敘利亞境內重鎮的控制。但該恐怖組織的失利並不意味著全球反恐戰爭的結束。擊敗「伊斯蘭國」的核心圈並不意味著一定能摧毀分散在奈及利亞、利比亞、埃及、阿富汗等國的「伊斯蘭國」分支。目前的情況是,美國既無法阻止「伊斯蘭國」恐怖分子成立新的武裝組織,也無法消滅「基地」組織分支機構,如索馬利亞「青年黨」、葉門「基地」組織、敘利亞「勝利陣線」,以及其他能夠發動大規模襲擊的組織。此外,大中東地區持續的衝突與動盪,以及由此產生的極端主義思潮意味著更廣意義上的伊斯蘭聖戰極端主義威脅不會消失。美國或將很快面臨「伊斯蘭國」的繼任者及「全球反恐戰爭4.0」時代。同時,「全球反恐戰爭3.0」時代遺留的問題仍將持續存在,特別是那些在敘利亞獲得作戰經驗的恐怖分子將潛逃回國,從而使西方國家面臨獨狼式襲擊、狼群式襲擊等恐怖威脅。
「軍事撤離」戰略意味著軍事上的極端保守主義，主要通過非軍事手段保護美國
在實際操作中，「輕度涉足」戰略通過持久的預防性先發制人軍事打擊來挫敗恐怖分子的行動，持續對最危險的恐怖組織實施打擊
軍事撤離——宣布反恐取得勝利並撤軍回國
報告指出,「軍事撤離」戰略可追溯到20世紀90年代甚至更早,其特點是大幅減少美國在中東及阿富汗的軍事存在,僅保留最少數量的作戰部隊用於保護美國使館。因此,「軍事撤離」戰略意味著軍事上的極端保守主義,主要通過非軍事手段保護美國。具體包括:一是通過情報、執法及國土安全措施打擊國內恐怖主義;二是在國外保持一種積極主動的外交姿態,注重情報分享及其他反恐合作;三是為中東國家提供一些小規模的人道主義及發展援助。該戰略基於以下判斷:美國的軍事反恐無法解決恐怖主義問題,相反卻加劇了恐怖主義在穆斯林世界的泛濫。
報告認為,在實際操作中,該戰略的優點在於:一是可以使厭戰公眾從持續的戰爭中得到喘息,恢復正常的生活狀態;二是短期看,將成為最省錢的一個戰略選項,可節約數萬億美元的反恐開支;三是軍事撤離使極端組織失去了一個強有力的宣傳點——美國占領了聖地,從而消除美國軍事行動帶來的負面影響;四是軍事撤離可降低美軍遭受攻擊的風險。
該戰略的致命缺點在於:一是為恐怖組織提供了另一個宣傳點——美國並不強大,一受到傷害就逃跑。二是鑒於美國長期扮演著中東地區穩定器的作用,撤軍將導致該地區出現力量真空,加劇地區不穩定性,從而威脅到沙烏地阿拉伯、約旦等重要國家和夥伴國。三是撤軍將弱化美國與許多中東國家業已存在的緊密軍事關係,削弱美國的地區影響力。四是撤軍無法大幅降低威脅。軍事存在無疑是伊斯蘭聖戰人員仇視美國的原因之一,但還有很多其他原因。例如,「基地」組織發言人曾於2010年指出,美國對以色列在精神和物質上的支持,對埃及、沙烏地阿拉伯等阿拉伯國家的非軍事支持,以及美國在中東地區的文化影響等都是其遭受襲擊的原因。總之,軍事撤離並不能使美國徹底遠離極端分子的襲擊,但卻能削弱美軍反擊和挫敗威脅的能力。
輕度涉足——有限責任選項
報告指出,「輕度涉足」戰略將使美國回歸2011～2014年的戰略。在此期間,本·拉登被擊斃、「伊斯蘭國」尚未成為主要威脅,美國降低了其對反恐的重視程度。實施該戰略的原因有三點:一是恐怖主義是由穆斯林世界深層次的社會政治問題所引發,局外人無法提供短期或中期的解決方案。二是針對恐怖集團利用庇護場所提高作戰能力,以便向美國市民及本土發動大規模襲擊,美國可以使用一些軍事力量積極應對,從而將反美恐怖主義控制在可以接受的低水平上。三是美國還應謹防在全球反恐戰中過度投入。從國家安全利益的角度看,深陷反恐泥潭或干擾其他外交政策目標與恐怖主義同樣危險。
在實際操作中,「輕度涉足」戰略通過持久的預防性先發制人軍事打擊來挫敗恐怖分子的行動,持續對最危險的恐怖組織實施打擊。美軍主要實施遠距離打擊或有限軍事行動,如無人機打擊、防空區外攻擊以及間或實施的特種作戰。當需要地面作戰力量時,美國應堅持讓當地政府提供部隊,而美國則負責為其提供遠程打擊、後勤支援、諮詢及其他附能資產。在非軍事領域,「輕度涉足」戰略還包括適當採取措施,幫助當地政府推進政治與經濟改革,實施面向穆斯林的反暴力極端主義教育計劃。
報告強調,「輕度涉足」戰略的實質是以節約成本的方式管控真實存在的有限威脅,而不是消除這些威脅。該戰略的優點在於:一是該戰略充分利用美國特有的軍事能力(特別是遠程打擊能力)來攻敵不備。它可以減輕海外過度干涉所帶來的意識形態及安全上的負面影響。二是儘管短期內沒有「軍事撤離」戰略節約成本,但該戰略還是相對比較經濟的,可緩解民眾對「9·11事件」後美國反恐政策耗費大量資源和精力的詬病。
該戰略的缺點在於:一是該戰略需要與當地的夥伴國合作。但這些國家也並不光彩,他們為實現各自目的做了不少陰暗甚至違背道義的事情。二是該戰略需要有足夠的戰略耐心與恆心。因為,輕度涉足並不著眼於摧毀強大的恐怖組織,而僅僅是控制它們,阻止其獲得發動大規模進攻的空間。三是該戰略要求美國適度干涉,但倘若沒有美國強有力的干涉,地區夥伴國便無法控制恐怖組織。
打破平衡——打擊「『伊斯蘭國』+」
報告指出,「打破平衡」戰略是中度涉足選項,即打破做得太多與做得太少之間的平衡。該戰略比前兩項戰略更具進攻性,需要美國做出更大的承諾。其低案類似歐巴馬總統2016年下半年實施的打擊「伊斯蘭國」行動。其間,5000多名美軍部署至伊拉克及敘利亞,另有部署在其他地區的數千名美軍遂行空襲等支援作戰任務。其高案是有大約15000～20000名美軍應對來自伊斯蘭聖戰組織的現實威脅。由此可見,該戰略需要部署的美軍數量將遠超前兩項戰略。無人機作戰仍將是主要的作戰方式,但將與實施對地攻擊的有人駕駛飛機及前進空中控制員協同作戰,對更多目標實施打擊。特種作戰力量作為補充,將攻擊恐怖組織的高層領導人及聯絡人,獲取相關情報,直接挫敗敵人的行動及作戰計劃,增加對恐怖組織的心理和軍事壓力。營級規模的美軍也將獨自或在當地夥伴國軍隊的支援下,遂行摧毀恐怖組織避難所或訓練場等行動。為此,該戰略要求組建資源雄厚的「安全力量支援特派團」,不僅負責培訓和裝備夥伴國的軍隊,還要為夥伴國提供軍事諮詢與援助,伴隨其共同作戰,維持其作戰效能。在實施「打破平衡」戰略時,美國不會試圖改變中東社會,也不會遂行持久的穩定或反叛亂行動,但美國會敦促當地政府實施政治與經濟改革。
報告認為,該戰略的優點在於:一是將更加有效地打擊恐怖組織,從而防止當下可以管控的威脅日後演變成更嚴重的威脅;二是將充分利用空中打擊、特種作戰、與當地軍隊密切協同作戰等方式進行反恐作戰,從而獲得諸多作戰資產的協同增效作用;三是將降低被動反恐自身存在的政治風險,避免被指責「不作為或做的太少」。
該戰略的缺點在於:一是所需資源雖然可以負擔,也與美國作為超級大國的全球戰略相一致,但仍超出更加保守的反恐政策所需要的數額;二是有限的地面軍事力量存在最終將使美軍身陷泥潭或傷亡超過預期;三是該戰略需要大量時間與耐心才能取得成功。而且與輕度涉足戰略一樣,其效果可能並不如意,或許被當作是干涉主義的實證,使美國深陷大中東相互交織的衝突中,從而導致「打擊『伊斯蘭國』+」行動無限期延續下去。
擴大規模——發動全球反恐戰爭浪潮
報告認為,發動全球反恐戰爭浪潮是全球反恐戰略的另一極端,即在中長期向大中東地區派遣軍力力量。人員規模約15萬～20萬,相當於2007～2008年部署至伊拉克的美軍人員數量。與此同時,提供同等的外交、情報與經濟支持。與「打破平衡」戰略相同的是,「擴大規模」戰略旨在從軍事上摧毀最危險的恐怖組織;不同點是該戰略還著眼於徹底改變地區政治面貌。它傳遞出兩種思想:一是美國必須利用一切國家力量來擊退和摧毀全球性恐怖組織;二是美國必須在軍事行動後,徹底改變能夠滋生伊斯蘭聖戰暴力的社會政治環境。簡而言之,「擴大規模」戰略兼顧決定性軍事行動及隨之而來的決定性政治結果。
報告指出,「擴大規模」戰略的最大優點在於:一是它或將取得反恐戰爭的戰略性勝利,而不僅僅是暫時性的成功。二是它將恐怖威脅不斷聚集的戰略風險及遭受「無所作為」指責的政治風險降至最低。
該戰略的缺點在於:一是需要持續多年的巨額開支。這將考驗美國政府的政治定力。二是在反恐戰爭中投入太多只會讓夥伴國「搭便車」,不會激勵那些國家有所作為。三是在反恐方面過度投入將擠占美國應對其他國家安全威脅所需資源,嚴重干擾美國大戰略的實施。四是將在意識形態和安全方面給美國帶來負面影響,使美軍成為恐怖襲擊的眾矢之的,坐實對穆斯林進行「十字軍東征」的罪名。
「擴大規模」戰略旨在從軍事上摧毀最危險的恐怖組織，並著眼於徹底改變地區政治面貌
結論
通過對上述戰略選項的對比分析,報告最終得出結論:在軍事打擊「伊斯蘭國」即將勝利、全球反恐戰爭迎來新階段之際,美國應選擇「打破平衡」戰略作為國家未來的反恐戰略。該戰略未必會使反恐戰爭速戰速決,仍需要足夠的耐心與恆心,但會使美國將不安全因素降至可以接受的水平。(吳天昊劉峰)
編輯：廖南傑
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